La Sindicatura de Cuentas ha detectado ilegalidades graves en la financiación de la atención hospitalaria y especializada de agudos en centros concertados por parte del Servicio Catalán de la Salud (CatSalut) en el año 2022. Los consejeros de Salud ese año fueron Josep Maria Argimon (de mayo de 2021 a octubre de 2022), de Junts, y Manel Juncosa, de ERC, desde octubre de 2022 a agosto de 2024.
En la evaluación de los convenios, la Sindicatura ha constatado «problemas graves de incumplimiento de la legalidad». Por una parte, la prestación de servicios por parte del Instituto Catalán de la Salud (ICS) por cuenta del CatSalut no se hace al amparo del correspondiente contrato-programa, instrumento previsto en la legislación al efecto.
Por otro, la firma de las cláusulas adicionales a los convenios suscritos entre el CatSalut y las entidades del sector concertado se hace «de manera extemporánea, lo que las convierte en actos nulos de pleno derecho».
En términos de utilidad para la ciudadanía, se observan mejoras modestas en cuanto a la calidad, la accesibilidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, derivadas del sistema de contraprestación vigente.
Los servicios de atención hospitalaria y especializada de agudos son servicios asistenciales financiados por el Servicio Catalán de la Salud (CatSalut) y que éste compra a las entidades proveedoras que gestionan los hospitales integrados en el sistema de redes asistenciales de utilización pública de Cataluña (SISCAT).
En el año 2022 el gasto presupuestario del CatSalut para la provisión de la atención hospitalaria y especializada de agudos fue el 54,20% del gasto de la asistencia sanitaria (sin considerar el gasto por la Covid-19), lo que representó un gasto por habitante de 670,51 euros, 5.690 millones de euros en total. El 64% del gasto fue por actividad del ICS y el resto por entidades concertadas.
El volumen del gasto desplazado de la atención hospitalaria de agudos realizada y no registrado en el presupuesto fue de 1.078,04 millones, repartida entre los 64 hospitales del LGAI. Con estos recursos, los hospitales de la red pública realizaron 854.452 altas, 138.000 de alta complejidad, 7 millones de triajes y urgencias atendidas, 12,7 millones de consultas externas, 770.329 pruebas diagnósticas, 1.346 trasplantes y 1,1 millones de sesiones de hospitales de día por cuenta del CatSalut.
Falta de coherencia
La auditoría pública de la Sindicatura constata falta de coherencia entre los objetivos que persigue el sistema de contraprestación de la atención hospitalaria y especializada de agudos y las directrices y los objetivos definidos en el Plan de Salud. El CatSalut no ha justificado que algunos servicios, dispositivos y programas específicos de reconocida necesidad deriven de un plan de salud o de otros criterios de política sanitaria, ni el motivo por el que estas acciones sanitarias se asignaron a determinadas entidades ni los criterios utilizados para fijar su cuantía.
La asignación de la contraprestación fija por las consultas externas y los servicios, dispositivos y programas específicos de reconocida necesidad presenta elementos de discrecionalidad que no garantizan el respeto de los principios preceptivos de igualdad, transparencia y de interés general.
La manera en que se establecen los convenios entre el CatSalut y las entidades proveedoras concertadas, agrupando varios centros hospitalarios en un solo convenio, no responde a criterios objetivos o uniformes, ni tampoco al principio de economía en la adquisición de los servicios para la ciudadanía, ya que con el sistema de contraprestación vigente estos servicios podrían adquirirse a un precio más bajo.
Del análisis de las medidas para fomentar la actividad quirúrgica y para penalizar los reingresos hospitalarios, la Sindicatura ha podido constatar que el incentivo para el fomento de la actividad quirúrgica ha sido eficaz, mientras que, en el caso de los reingresos hospitalarios, la penalización establecida no ha resultado efectiva.
Se ha constatado que la introducción del incentivo para fomentar la hospitalización domiciliaria que evita el internamiento en un centro hospitalario ha ido acompañada de incrementos notables en este tipo de actividad y de la cirugía ambulatoria. Por el contrario, para determinados tipos de cirugía, el incentivo financiero para fomentar su sustitución ha alcanzado los máximos objetivos posibles y, por tanto, ya no resulta eficaz.
La aplicación del sistema de contraprestación se manifiesta ineficaz a la hora de compensar adecuadamente algunos elementos propios de los centros proveedores, como la estructura, la casuística atendida o la atención urgente. Además, no se ha acreditado en todos los casos que los precios aplicados por el CatSalut cubran las estructuras de costes inherentes a los servicios prestados por los proveedores.
La aplicación del sistema de pago de los servicios de atención hospitalaria y especializada de agudos no ha sido eficaz a la hora de dotar a las entidades proveedoras de financiación adecuada en tiempo y cuantía.
El sistema de contraprestación de las urgencias hospitalarias presenta distorsiones que podrían dar lugar a incentivos no intencionados contrarios a algunas de las orientaciones de política sanitaria vigentes en Cataluña en materia de atención urgente, lo que evidenciaría problemas de coherencia externa del sistema de pago.
La falta de confluencia del sistema de pago vigente con otras políticas de financiación del CatSalut, articuladas mediante el otorgamiento de subvenciones finalistas a las entidades proveedoras del LGAI, podría incurrir en un riesgo de sobrefinanciación de los activos que adquieren estas entidades.
Por lo tanto, los hechos observados no permiten garantizar un marco de actuación que responda de manera efectiva a los principios de eficacia, eficiencia y economía. En cuanto al enfoque evaluador de la política, se han observado aspectos que debilitan los criterios de pertinencia, de utilidad y de coherencia interna y externa en la intervención pública analizada.
La Sindicatura recomienda mejoras en todas las dimensiones analizadas. En este sentido, y ante la falta de formalización del contrato-programa entre el CatSalut y el ICS, se recomienda a la Generalitat que los proyectos normativos se sometan a una evaluación de impacto normativo a posteriori. Asimismo, conviene que el CatSalut suscriba las cláusulas anuales con los centros proveedores antes de iniciar la actividad como regla general. .
