Si todos nos escandalizamos por la anomalía que comportaba la prórroga agónica, durante más de cinco años, del mandato del anterior Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) -finalmente renovado el pasado mes de junio-, algo parecido pasa con el sistema de financiación autonómica. La actual ley orgánica que lo regula (LOFCA), que es del 2009, contemplaba que se tenía que proceder a su revisión cada cinco años.
Pero la LOFCA no se actualizó el 2014 ni el 2019, por la incapacidad de los dos grandes partidos políticos españoles de ponerse de acuerdo y por la concatenación de acontecimientos que lo han impedido hasta ahora (la sucesión de elecciones, la pandemia…). Por lo tanto, hace ya 10 años que el sistema de financiación de las comunidades autónomas no se ha modificado, a pesar de que muchos parámetros básicos para establecer los cálculos, como el número de habitantes o la pirámide de población, han variado de manera sustancial en la mayoría de territorios.
Es en este contexto de flagrante vulneración de la normalidad institucional prevista por la ley, que el PSC y ERC han acordado, como “conditio sine qua non” para la investidura del presidente Salvador Illa, la implementación de un nuevo modelo de financiación “singular” basado en una relación bilateral Estado/Generalitat. A grandes rasgos, este pacto incluye las siguientes novedades:
- La recaudación, al final del proceso de negociación -que se prevé largo y complejo-, del 100% de los impuestos por parte de la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC), empezando por el IRPF en 2026.
- El respeto al principio de ordinalidad. En la actualidad, Cataluña es la tercera comunidad en volumen de aportación fiscal y la decena en cuanto a la redistribución de los recursos por parte del Estado. Se trata que este decalaje quede eliminado y se produzca una nivelación entre las aportaciones y el retorno.
- Del volumen total de la recaudación fiscal hecha por la ATC, una parte -que todavía se tiene que calcular- se destinará a subvenir los gastos que asume el Estado central y que tienen repercusión directa sobre Cataluña; otra parte, tampoco cuantificada, será transferida en concepto de solidaridad para combatir los desequilibrios territoriales y ayudar a las comunidades autónomas menos desarrolladas.
- Para aligerar el gasto financiero de la Generalitat, el Estado procederá a la condonación de 15.000 millones de euros concedidos en forma de préstamos por el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), sobre un total de 71.852 millones.
Este nuevo modelo, definido como “cambio de paradigma” por sus promotores, comportará que los actuales funcionarios de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) serán incorporados progresivamente a la ATC. Será una situación parecida a la que se da en Alemania, referencia por antonomasia del federalismo europeo, donde los länder tienen asumido el 100% de la recaudación de los impuestos, que se regulan y se redistribuyen internamente entre los estados federados a través de los consensos del Bundesrat, la cámara de representación territorial.
El Bundesrat es el equivalente al Senado español, pero su composición y su peso institucional son muy diferentes. Y aquí está la madre del cordero. El Senado español, tal como lo definió la Constitución del 1978, es una segunda cámara que, en realidad, no sirve de nada, puesto que la potestad final de la aprobación de las leyes la tiene siempre el Congreso de los Diputados.
En paralelo a la negociación del nuevo sistema de financiación “singular” de Cataluña, habría que acometer una reforma del Senado, para que fuera una verdadera cámara de representación de las comunidades autónomas, como pasa en Alemania con el Bundesrat. Este sería un avance sustancial en la modernización y profundización de la democracia española, con el cual, si se explica y valora adecuadamente, pueden estar perfectamente de acuerdo los barones territoriales del PP.
La historia política reciente de España sigue un mismo patrón. Las reivindicaciones para la mejora del autogobierno que se formulan desde Cataluña son negociadas y aceptadas por el Gobierno central de turno, siempre que no haya una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. Esto pasó con la UCD de Adolfo Suárez; con el PSOE de Felipe González, José Luis Rodríguez Zapatero y Pedro Sánchez; y con el PP de José María Aznar. (Mariano Rajoy fue la excepción y pasó lo que pasó).
De este modo, se explican la aprobación del Estatuto de Autonomía del 1979; la aprobación de la primera LOFCA (1980); los acuerdos para la mejora de la financiación pactados entre Felipe González y Jordi Pujol (15% del IRPF, acceso a los fondos europeos de cohesión…); los pactos del Majestic del 1996 entre CiU y PP para la investidura de José María Aznar (50% del IRPF, 50% del IVA…); el nuevo Estatuto de Autonomía del 2006, asumido por José Luis Rodríguez Zapatero y enmendado posteriormente por el Tribunal Constitucional…
La minoría del PSOE en el Congreso de los Diputados y la importancia estratégica que tiene para Pedro Sánchez el hecho que Salvador Illa accediera a la presidencia de la Generalitat explican los acuerdos actuales con ERC para la negociación de una financiación “singular” para Cataluña. No es nada nuevo, salvo que, en esta ocasión, el PSOE ha cambiado de interlocutor, que con anterioridad siempre había sido CiU, y ahora son los republicanos.
Como era de esperar, el pacto PSOE-ERC para modificar el sistema de financiación de Cataluña ha sido recibido con grandes aspavientos por el PP y por sus barones territoriales, que han alertado que esto significará la “destrucción” de España (!). También han surgido algunas voces disonantes en el PSOE, que consideran que es un gran peligro en la perspectiva de futuras contiendas electorales.
Pero hay una segunda constante histórica que se repite en la construcción y evolución de la democracia española: las reivindicaciones y avances que logra Cataluña son posteriormente anhelados y replicados por el resto de territorios. Así fue con la recuperación, después de la muerte de Franco, de las autonomías preexistentes durante la II República -Cataluña, Euskadi y Galicia-, que se transformó, con la expresión de “café para todos” -formulada por el ex-ministro andaluz Manuel Clavero Arévalo- en la conformación del Estado democrático actual, con 17 comunidades autónomas y dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla).
El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 sirvió de guía para la redacción de los estatutos de otros territorios. Más: los acuerdos de financiación “singular” conseguidos en los pactos del Majestic se acabaron incorporando en la modificación de la LOFCA del 2009. Y la reforma del Estatuto de Autonomía del 2006 también fue adoptada por otras comunidades autónomas.
Por consiguiente, es previsible que, una vez pasada la tormenta inicial, y a medida que se vaya perfilando el nuevo sistema de financiación para Cataluña pactado entre PSOE y ERC, el rechazo epidérmico que suscita se vaya transformando en interés creciente por parte otros gobiernos territoriales, empezando por el de la Comunidad de Madrid de Isabel Díaz Ayuso. Ha quedado demostrado que todo aquello que es bueno para Cataluña también lo es para el resto de comunidades. ¿Por qué no también ahora?
Todos los gobiernos autonómicos tienen organismos tributarios propios, como la ATC, si bien con funciones y capacidades muy limitadas. El traspaso progresivo de la AEAT a la ATC, siguiendo el modelo alemán, no tiene por qué ser intrínsicamente negativo. Al contrario: al acercar la administración al administrado, sin duda la eficacia recaudatoria será superior, como se ha demostrado en los últimos 45 años con otras competencias transferidas (sanidad, educación, obras públicas, servicios sociales…).
Si prospera finalmente este “cambio de paradigma” que han acordado PSOE y ERC, otras muchas comunidades autónomas querrán seguir, sin duda, el camino abierto por Cataluña. El “café para todos” volverá a estar sobre la mesa y esto lo tenemos que valorar positivamente. Querrá decir que la descentralización de la AEAT es una buena idea, puesto que se habrá constatado que optimiza la eficacia en la recaudación de los impuestos y en la lucha contra el fraude fiscal.
Los nacionalistas/independentistas catalanes abominan del concepto del “café para todos”. Consideran que Cataluña es una “niña bonita” que, por historia y por cultura, merece un trato diferenciado y deferente en el marco del Estado español, como pasa con el País Vasco y Navarra, si bien ambos casos tienen sus raíces en los pactos para acabar con la carlistada en el siglo XIX. Situados en el siglo XXI e insertados en la Unión Europea (UE), esta es una percepción profundamente supremacista e injusta, en relación con los otros territorios peninsulares y continentales.
Todos los europeos, nazcamos donde nazcamos, tenemos los mismos derechos. Este es uno de los principios fundacionales del proyecto comunitario. Por lo tanto, los catalanes -por el mero hecho de serlo- no tenemos derecho a reclamar más privilegios que los andaluces, los asturianos o los gallegos. El “café para todos” es, precisamente, la fórmula federal que garantiza la necesaria armonización que tiene que existir entre los países de la UE y los territorios del Estado español para continuar construyendo una comunidad social de bienestar.