Entrevista a Eliseo Aja

Catedrático de Derecho Constitucional, de la UB. Presidió el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña. Estudioso de diversos temas, especialmente los referidos al Estado Autonómico y a los derechos de los emigrantes. Autor de numerosas publicaciones, entre ellas una historia del constitucionalismo español.

En sus rasgos generales, la Constitución española es bastante semejante a las constituciones de postguerra, como la italiana, la alemana… Por ejemplo, en el sistema de derechos y libertades se parece bastante a la de Italia, al Convenio Europeo de Derechos Humanos.

¿Y, específicamente, en el ámbito territorial?

Aquí hay diferencias, porque los constituyentes optaron por no seguir ningún modelo. Ni el alemán, que era una alternativa federal; ni el italiano, regional; ni mucho menos, los referentes unitarios, como Francia. Se optó por una vía propia, a medio camino entre el federalismo y el regionalismo, y con muchas soluciones improvisadas. Además, reenviando al futuro algunas normas que eran importantes. Tanto que, en una expresión famosa de la época, se llegó a decir que España carecía de Constitución territorial, que no había resuelto el sistema normativo de las autonomías.

¿La descentralización territorial en España es real o más bien formal?

Entre el año 1978, en que se aprobó la Constitución, y el 2000 se realiza una operación de descentralización muy importante y muy real. Tan real que consiste en el traspaso de centenares de miles de funcionarios del Estado a las CC.AA., o en unas partidas presupuestarias muy importantes. Es difícil valorar las cuantías, pero más o menos la mitad de los recursos del Estado dejan de pertenecerle y a las Comunidades. Por tanto, descentralización la hay. El problema está en que, una vez realizada esta descentralización, no se cuenta con mecanismos de gobierno adecuados a la nueva situación. Y ante ello se producen posiciones muy desiguales. En unas materias hay mucha descentralización y en otras muy poca., y no se sabe por qué. O se producen intentos de recentralización, puntuales, sectoriales. Y, sobre todo, falta un modelo, parámetros que permitan gobernar de manera racional y eficaz. Sin solapamientos, sin vacíos. De una forma razonable, en el conjunto de las Comunidades.

¿La cuestión territorial se remite, o se interpreta en clave a la fiscalidad?

Hay otros elementos, sin duda, muy importantes. Podríamos decir, que hay dos grandes líneas de profundización posible. Una es, efectivamente, las CC.AA. que tienen hechos diferenciales y otras que tienen algunas peculiaridades, como los Consejos Insulares en Baleares, o los Cabildos, en Canarias. Este es un punto que rechazó la Constitución o que acepta, pero que no está regulado con claridad o no tiene seguridad jurídica en su desarrollo. Otra cosa, es el conjunto de las competencias generales, que afectan a todas las Comunidades autónomas, en las que hay de hecho grados de autogobierno muy distintos, según la materia que sea, y que tiene que regularse de una manera más precisa y más equitativa. Por ejemplo, la dependencia, que es uno de los pilares del Estado social, que apareció como una gran promesa hace una década, ha tenido un desarrollo muy precario y muy desigual. La investigación científica y técnica tiene unos parámetros también poco adecuados. En general, entre los especialistas se está de acuerdo en que debiera reformarse el sistema competencial, porque el actual crea muchos conflictos, tiene muchos problemas y no funciona adecuadamente.

Lo cual exige herramientas…

Claro. No solamente se repartieron mal las competencias, sino que, además, no se crearon los medios de colaboración y de coordinación adecuados. A veces, las CC.AA. actúan por su cuenta, abordando objetivos muy semejantes, pero sin estar en contacto, sin potenciarse mutuamente, sin ayudarse. Y lo mismo sucede con el Estado. Hay un funcionamiento poco sistemático, poco racional, del conjunto del sistema competencial.

¿En tal sentido, podría calificarse el sistema autonómico de «radial», en la medida en que cada Comunidad Autónoma interactúa con el Gobierno de manera bilateral?

Uno de los problemas que hay, no el único, es la falta de perspectiva general y el exceso de bilateralismo. Hay visiones de las CC.AA. que parecen responder a las de las diputaciones provinciales, porque están pensando solamente en las relaciones con el Gobierno de Madrid y en recibir subvenciones. Hay otras, en el otro extremo, que solo quieren discutir con el Estado de tú a tú, en igualdad de condiciones. Ni un extremo, ni el otro. Hay que buscar el lugar adecuado para las CC.AA., que forman parte del Estado, que son Estado, pero que no pueden comerse el terreno del Estado, entendido como estructura general.

¿Influyó en esto la forma de entender y ejercitar Jordi Pujol la relación de Cataluña con el Gobierno central?

Jordi Pujol tuvo una estrategia muy clara de aprovechamiento exhaustivo de la coyuntura, de jugar de partido bisagra, de negociar y negociar. Todo eso tiene una línea muy personal que se puede juzgar más o menos positivamente pero que, sin duda, contribuyó enormemente al establecimiento y consolidación del sistema autonómico.

¿Por dónde hay que empezar, a su juicio, para cambiar este estado de cosas?

Habría dos niveles de actuación. Uno, efectivamente, sería cambiar las leyes, cambiar las prácticas, que impiden un correcto funcionamiento, que producen solapamientos, vacíos. Solo algo de ello requerirá el cambio constitucional. Se trata de cambiar leyes; aprobar la ley de financiación, mejorar la legislación sobre dependencia… Pero hay puntos que requieren una reforma de la Constitución, y que hay que abordarlos ya. Serían principalmente (estoy resumiendo el documento que hace poco hemos hecho varios profesores) cambiar la doble naturaleza de los Estatutos, que son norma básica de cada Comunidad y al mismo tiempo ley orgánica del Estado. Esta doble naturaleza genera muchos problemas y sería preferible sustituir los Estatutos, con este nombre u otro, por un tipo de Constitución de un Estado federado, como los que tienen los Estados americanos o los landers alemanes, en los que la creación de la Constitución depende de la entidad territorial, del Estado o del land que lo hace. Cambiar también el sistema competencial, de manera que figure en la Constitución la lista de competencias del Estado, pero todas las demás sean de las CC.AA.. En este sentido, no hace falta que figuren en los Estatutos o Constituciones federadas, porque son todas las que el Estado no ha asumido expresamente. En tercer lugar, el sistema de financiación, porque los recursos económicos son fundamentales para el desarrollo de las competencias; si no hay dinero, no hay autogobierno. Actualmente, prácticamente no hay normas que rijan el sistema financiero, de tal manera que se ha impuesto como si fuera la Constitución la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA., la LOFCA. En cuarto lugar, hace falta crear un sistema de colaboración. Por ejemplo, las conferencias sectoriales dependen excesivamente del ministro, a diferencia de otros países, donde es una instancia dirigida por los propios territorios. También hay otros mecanismos que habría que tener en cuenta como, por ejemplo, los dedicados a hacer más eficaz la presencia de las CC.AA. en la Unión Europea; los referidos a la cultura, la presencia internacional de Comunidades con lengua propia, etc.

¿Todas estas cuestiones reclaman una reforma constitucional?

En el documento que he comentado, se dice que hemos entrado «en una época de reformas constitucionales». Sería más sencillo y menos conflictivo abordar primero el sistema territorial y después, en uno o dos años, otros temas que también reclamados por la sociedad. Por ejemplo, ciertos derechos, especialmente de participación, mejorar el sistema representativo del Estado, la democracia interna de los partidos… Y también las cuestiones sociales.

¿En este contexto, cabe alguna iniciativa referida específicamente a Cataluña?

La crisis constitucional en Cataluña tiene dos vertientes, una dentro de ella y otra entre Cataluña y el Estado, que también puede observarse como la posición de Cataluña en el conjunto del Estado autonómico. No habría que excluir nada. Hay temas que se tienen que resolver en Cataluña y quizás son los más difíciles. Y luego entre el Estado y la Generalitat y creo que también con las demás CC.AA..

¿Es el federalismo la salida más aceptable del atolladero?

El Estado autonómico en una forma muy próxima al federalismo, pero con pocas de sus virtudes y muchos de sus defectos. Entre otras, que no se denomina así. La principal semejanza es que el poder está repartido. Sin embargo, el poder compartido, que reclama el federalismo, está menos claro. Y el federalismo requiere una cultura federal, entendida en sentido popular y no tanto académica. La idea del respeto a la diferencia, del pacto, son valores imprescindibles para el federalismo.